В.В. Мартыненко, доктор политических наук, профессор
Ненадлежащий банковский надзор и порядок страхования вкладов в России
Журнал «Банковский ряд», весна-лето 2005 (1-2), стр.1337
Введение
Ненадлежащее страхование
Антибухгалтерский «надзорный подход» в исполнении Банка России
Ненадлежащее определение ненадлежащих активов
Ненадлежащее исполнение закона
Ненадлежащее использование инструментов банковского надзора
Ненадлежащее понимание бухгалтерского учета, или Как получить из убытков прибыль
Ненадлежащее понимание своих прав и обязанностей, или Новый способ перераспределения собственности
Капкан для банков и торфяной пожар для экономики
Ненадлежащее страхование
С
ледует подчеркнуть, что в свое время в ведущих странах мира принятие систем страхования депозитов в коммерческих банках было вызвано реакцией на разрушительные последствия системных банковских кризисов для экономики и социальнополитической ситуации, стремлением предотвратить их повторение в будущем. Поэтому эти меры были направлены не на защиту интересов мелких вкладчиков, какой бы важной сама по себе ни была эта задача, а на защиту самих банков от возникновения паники и массового оттока вкладов как физических, так и юридических лиц, что связано с угрозой возникновения системного банковского кризиса. В конечном итоге предотвращение подобного кризиса позволяет обеспечить социальные гарантии и защищать экономические интересы граждан.
Принятый в России в конце 2003 года закон о страховании вкладов граждан в коммерческих банках не отвечает задаче стабилизации банковской системы. Если этот закон будет реализован так, как он написан, то ни самих банковских кризисов, ни их разрушительных последствий для экономики страны не избежать. Вопервых, в отличие от соответствующих законов развитых стран, он предусматривает лишь страхование вкладов физических лиц. Между тем если для физических лиц денежные обязательства банка в основном выполняют функцию средства сбережения, то для юридических лиц являются фактически единственной формой денег, выполняющей функцию средства расчетов и платежа.
Для юридических лиц возможные потери денежных средств, представленных в форме обязательств коммерческих банков по расчетным счетам, неминуемо приведут к падению объемов производства товаров и услуг или к банкротству. При этом в первую очередь пострадают нанятые ими рабочие и служащие, т.е. граждане, для которых получаемая заработная плата является источником не только сбережений, но и условием физического выживания их самих, а также их семей. Во-вторых, устанавливается недопустимо низкая сумма страхового возмещения: в полном объеме должны возмещаться вклады на сумму до 100 тыс. руб., что составляет менее 3 тыс. евро. Отметим, если минимальный капитал российских банков установлен в размере 5 млн. евро и эта величина соответствует минимальному капиталу для вновь образуемых банков в странах Европейского союза, то величина страхового возмещения по вкладам в российских банках зафиксирована в рублях, а сумма страхового возмещения даже близко не соответствует той, которая используется в ведущих странах мира. Так, в США максимальная сумма страхового возмещения на одного вкладчика банка, включая юридических лиц, с 1980 года составляет 100 тыс. долл. На практике реальные объемы компенсации потерь кредиторов и вкладчиков несостоятельных банков существенно превышают размеры установленного страхового возмещения. В зависимости от используемой формы ликвидации банка происходит полная или частичная компенсация средств не только застрахованных, но и незастрахованных вкладчиков и кредиторов. К ним относятся вкладчики, чья сумма вклада превышает 100 тыс. долл., а также нерезиденты, банки и кредиторы по общим основаниям, непосредственно не связанным с осуществлением банковской деятельности. Незастрахованным кредиторам и вкладчикам ликвидируемых банков в среднем компенсируется примерно 6080 % вложенных средств.
В Испании, например, в период банковского кризиса 19781985 годов, затронувшего 58 относительно небольших банков, на долю которых приходилось около 30 % общей суммы депозитов банковской системы, и банковского кризиса 19911993 годов, который коснулся и одного из крупнейших испанских коммерческих банков, величина страхового возмещения по вкладам составляла порядка 15 тыс. долл. Но и в первом и во втором случае решение проблемы неплатежеспособных банков заключалось либо в создании условий для их приобретения платежеспособными банками, либо в оказании им крупной финансовой поддержки со стороны государства, так что потери для различных кредиторов и вкладчиков были минимальными.
В Японии с середины 1996 года в целях преодоления банковского кризиса и недопущения краха всей финансовой системы государство фактически перешло на стопроцентную компенсацию средств всем кредиторам и вкладчикам неплатежеспособных банков. В 1998 году, когда масштабы возникших проблем, связанных с преодолением банковского кризиса, еще не были осознаны в полном объеме, было принято решение о переходе на систему государственного страхования вкладов в коммерческих банках, во многом аналогичную той, которая применяется в США. Максимальная сумма страхового возмещения была ограничена 10 млн иен на одного вкладчика (юридического и физического лица). На эту систему планировалось перейти в 2001 году, однако ввиду сохраняющейся нестабильности банковской системы сроки перехода были перенесены на 2005 год. Более того, опыт преодоления последствий банковского кризиса привел руководителей японского правительства и Банка Японии к пониманию, что и после введения в действие новой системы страхования депозитов необходимо сохранить стопроцентную гарантию возврата клиентам банков денежных средств, находящихся на расчетных счетах, по которым не выплачиваются проценты. Также отметим, что в период банковского кризиса в Скандинавских странах (19901994 годы) всем клиентам банков была обеспечена стопроцентная гарантия возмещения вкладов, в том числе посредством временной национализации ряда крупных банков. В Финляндии, например, государственная гарантия возмещения всех средств кредиторов и вкладчиков банков сохранялась до 1998 года. В Германии государственная гарантия страхового возмещения вкладчикам несостоятельных банков в настоящее время установлена в соответствии с общими принципами организации системы страхования депозитов и выплаты возмещения пострадавшим вкладчикам несостоятельных банков ЕС на уровне 20 тыс. евро. Можно говорить о том, что на практике в Германии сформирована такая система обязательного и добровольного, государственного и частного страхования, которая позволяет стопроцентно страховать вклады и депозиты во всех коммерческих банках. Максимальный размер страхового возмещения во Франции установлен в сумме 76 тыс. евро в расчете на одного вкладчика.
Российский закон о страховании вкладов физических лиц в коммерческих банках не отвечает указанным критериям и требованиям, и с этой точки зрения он абсолютно бесполезен. Утверждения о том, что низкая сумма страхового возмещения (и только вкладов физических лиц) определяется ограниченными экономическими возможностями государства,
не выдерживают никакой критики 1. В США система государственного страхования депозитов была принята в целях преодоления последствий Великой депрессии и введена в действие в 1934 году. На тот период экономическая и социальнополитическая ситуация в Штатах была ничем не лучше, чем в современной России: свыше одной трети населения США находилось за чертой бедности. Между тем сумма страхового возмещения по вкладам была первоначально установлена на уровне 2,5 тыс. долл., что примерно соответствует 25 тыс. долл. в современных ценах, и уже через полгода увеличена до 5 тыс. долл., или 50 тыс. современных долларов. В то время такая сумма означала стопроцентную компенсацию всех вкладов в коммерческих банках. Правительство США понимало, что без обеспечения доверия к банковской системе невозможно ее эффективное функционирование, а следовательно, восстановление экономики и расширение финансовых возможностей государства. К сожалению, подобного понимания в России не наблюдается.1 Это утверждение не выдерживает критики и по той причине, что если исходить из опыта развитых стран, целью введения системы страхования депозитов в коммерческих банках должно являться предотвращение набегов вкладчиков на банки, способных вызвать системный банковский кризис. Отсутствие причин для указанных набегов должно обеспечить условия, при которых тратить средства страхового фонда вообще может и не потребоваться. Иными словами, размеры страхового возмещения вкладов в банках должны устанавливаться в таких размерах, которые снижают до минимума вероятность использования средств страхового фонда. Кстати, в тех же США так оно и было на протяжении полувека после введения системы страхования депозитов. И если бы сами политики и чиновники ФРС в начале 80х годов прошлого столетия об этом принципе не забыли (в США появилось несколько пренебрежительное отношение к небольшим банкам, их кредиторам и вкладчикам), то банковского кризиса 19821994 годов могло и не быть, по крайней мере не быть в таком масштабе. Хотя в любом случае масштабы банковского кризиса в США, потери от него для клиентов банков (физических и юридических лиц), а следовательно, и для экономики страны в целом являются мизерными по сравнению с потерями российских юридических и физических лиц и российской экономики в результате банковских кризисов 1995 и 1998 годов.
Таким образом, закон о страховании вкладов граждан в коммерческих банках можно рассматривать лишь как форму повышения уровня налогообложения коммерческих банков. Установив недопустимо низкий размер компенсации вкладов физических лиц, ни правительство, ни Банк России по существу не приняли на себя никаких дополнительных обязательств. Если оценивать этот закон с точки зрения компенсации именно вкладов граждан в коммерческих банках, то и без этого закона правительство и Банк России располагали всеми возможностями для того, чтобы эти вклады в случае ликвидации и банкротства банков были погашены за счет оставшихся активов самих банков. Причем не в пределах 100 тыс. руб. на одного вкладчика, а в полной сумме: ведь по закону вклады граждан должны погашаться в первоочередном порядке, в том числе по сравнению со средствами на расчетных счетах юридических лиц .
К тому же Банк России обладает такими правами и возможностями по контролю за деятельностью коммерческих банков, при которых он может требовать отзыва лицензии у банков еще тогда, когда у них в наличии остаются собственные средства. По закону их величина не может быть меньше 2 % от суммы активов банка, иными словами, ликвидируемый банк на момент принятия решения об отзыве у него банковской лицензии, как правило, еще располагает активами, которые должны позволить компенсировать не только его обязательства перед гражданами, но и обязательства перед другими кредиторами и вкладчиками, и даже (возможно, частично) перед акционерами (участниками). При этом следует учитывать, что на долю вкладов физических лиц в подавляющем большинстве банков приходится относительно небольшая часть их совокупных обязательств, поэтому при проведении нормальной процедуры ликвидации активов банков всем гражданам и так должна быть обеспечена компенсация их вкладов. В этих условиях возникает вопрос: почему банки, которые не будут включены в систему государственного страхования депозитов граждан, предполагается лишить права работы с вкладами физических лиц? Почему не обязать указанные банки при приеме депозитов и заключении договоров о вкладе в банк специально оговаривать то, что данный банк не входит в систему обязательного государственного страхования? Или, наоборот, те банки, которые вошли в систему страхования, обязать в своих договорах и при размещении рекламы в офисах указывать, что они являются членами этой системы страхования, как это делается, например, в США. Тогда каждый гражданин сам бы нес ответственность за размещение своих сбережений в том или ином банке: ведь принятый закон о страховании не запрещает гражданам иметь депозиты в банках на сумму, превышающую размер страхового возмещения, т.е. не ограничивает величину вклада отдельного гражданина суммой возможного страхового возмещения. Абсурдность идеи об ограничении вкладов граждан в банк суммой страхового возмещения, видимо, понятна даже Банку России. Однако если признать абсурдность хотя бы данной идеи, а не закона в его нынешнем виде, то непонятно, в чем законодатели и Банк России увидели принципиальную разницу для физического лица: держать незастрахованные средства в банке, включенном в систему страхования, или размещать их в банке, который не стал участником данной системы? Если предполагается, что любой гражданин получит возможность застраховать большую сумму денежных средств, размещая их на счетах в нескольких банках, то такая форма стимулирования размещения вкладов физических лиц относится к недостаткам системы страхования вкладов. В этом случае денежные средства могут быть изъяты из эффективно работающего банка и переведены в банк, который в лучшем случае использует полученные средства с меньшей отдачей для экономики.2 Такого порядка, кстати, не существует в законодательстве развитых стран. В действующее российское законодательство он, похоже, перешел из Гражданского кодекса советских времен. Но если в то время он был вполне оправдан, поскольку практически все юридические лица (за исключением колхозов, которые по идеологическим соображениям рассматривались как кооперативы) были государственными предприятиями и им не грозило банкротство, то теперь этот порядок следует рассматривать как атавизм. Либо как предвестник того, что в скором времени вновь планируется превратить все предприятия и организации в государственные или квазигосударственные. Более того, зто является показателем, свидетельствующим о сохранении на территории нашей страны со времен административно-командной системы деления всего и вся на различные категории.
Подобной проблемы не возникло бы, если бы Банк России вместе с правительством и законодателями не только разработал и принял закон о страховании вкладов в банках в соответствии с лучшими мировыми образцами, но и пошел бы дальше, устранив объективно присущие ему недостатки. Речь идет о том, что государственный уровень банковской системы должен гарантировать клиентам банков лишь выполнение обязательствами коммерческих банков функций денег, т.е. средства сбережения, расчетов и платежа. При этом предоставление государственных лицензий на право осуществления банковской деятельности должно рассматриваться как государственная гарантия всем потенциальным клиентам банков в том, что обязательства указанных банков в объеме, в котором они выполняют денежные функции, никуда не исчезнут независимо от того, что может случиться с тем или иным банком как юридическим лицом. Особо отметим, что речь идет только о государственной гарантии выполнения обязательствами коммерческих банков функций денег и не относится к той их части, которая связана с использованием возможностей банка различными юридическими и физическими лицами для получения дополнительного дохода или прибыли. Безусловной, полной и немедленной компенсации в случае отзыва банковской лицензии и принятия решения о ликвидации банка подлежат все обязательства банков на расчетных и текущих счетах, по которым не выплачиваются проценты. Компенсации должны подлежать и кредиты, полученные от других банков. Это необходимо для предотвращения системного банковского кризиса. Вместе с тем обязательства по срочным вкладам и депозитам, предусматривающие получение дохода, подлежат компенсации только в пределах основной суммы вклада, без начисленных процентов и по окончании установленного банковским договором срока. Например, держателям срочных вкладов могут быть выданы специальные сертификаты или векселя на номинальную сумму вклада, подлежащую безусловной оплате в установленный срок. Все причитающиеся по вкладам проценты могут быть получены (или не получены) в рамках обычной процедуры банкротства и ликвидации банка как юридического лица. Понятно, что только в рамках обычной процедуры банкротства могут быть компенсированы средства акционеров и участников коммерческих банков, а также других лиц, предоставивших банку денежные средства на особых условиях (в виде субординированных кредитов, кредитов участия и т.п.). Иными словами, обычная процедура банкротства должна ограничиваться обязательствами перед собственниками банка и другими лицами, обязательства перед которыми приравниваются к собственным средствам банка, а также в отношении начисленных процентов по вкладам, депозитам и кредитам. В результате лишение банковской лицензии должно относиться только лишь к проблеме ликвидации банка как юридического лица, созданного собственниками в целях извлечения прибыли и позволяющего другим юридическим и физическим лицам использовать банк как инструмент получения дополнительного дохода. Однако лишение юридического лица банковской лицензии не должно затрагивать ликвидацию банка как функции, которая обеспечивает саму возможность существования современных денег, особенно для предприятий и организаций. Возможный отзыв лицензии банка никак не должен влиять на выполнение денежных обязательств банка перед клиентами в качестве средства расчетов и платежа .
Опыт принятия необходимых мер для достижения этой цели у многих центральных банков и других органов государственного регулирования банковской деятельности ведущих стран мира уже накоплен, включая временную национализацию или образование так называемых «переходных» банков. Важно правильно понимать значение и цели его применения у нас.3 Для предотвращения возможных инфляционных последствий вследствие сохранения за денежными обязательствами неплатежеспособных или несостоятельных банков перед их вкладчиками и кредиторами всех функций денег в центральном банке должен образовываться совокупный резервный, или страховой, фонд банковской системы по обеспечению выполнения обязательствами коммерческих банков денежных функций. До достижения фондом определенной величины, например порядка 10 % суммы активов всех коммерческих банков, в него должны направляться страховые взносы коммерческих банков и зачисляться вся прибыль центрального банка. При этом средства указанного фонда не должны вновь поступать в обращение за счет приобретения центральным банком какихлибо активов, например государственных долговых обязательств, а использоваться только на компенсацию возможных потерь банковской системы, связанных с обеспечением выполнения обязательствами неплатежеспособных коммерческих банков денежных функций.
В этом случае можно рассчитывать на то, что, вопервых, основная часть сбережений физических и юридических лиц будет храниться в банках, а не в «чулках» и «подушках», как это имеет место сейчас. Изменение способа хранения денежных сбережений будет способствовать расширению использования имеющихся в обществе ресурсов. Вовторых, право реализации инвестиционных возможностей сбережений физических и юридических лиц будет предоставляться прежде всего тем банкам, которые проводят сбалансированную и ответственную кредитную политику, в наибольшей степени отвечающую потребностям экономического развития России, что содействовало бы повышению эффективности использования экономического потенциала страны.
Однако подобную цель ни Правительство РФ, ни Банк России, ни законодатели при разработке и принятии закона о страховании вкладов физических лиц в банках не ставили. Главная, но не афишируемая цель введения закона о страховании вкладов физических лиц в банках в том виде, в котором он был разработан Банком России и принят Государственной думой, заключается в том, что благодаря этому закону Правительство РФ и Центральный банк получили возможность проведения «зачистки» банковских рядов по бюрократическим правилам и понятиям. В соответствии с Положением Центрального банка № 248П от 16.01.2004 «О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов», а также Указанием № 1379У от 16.01.2004 «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов» Банк России фактически намеревался заняться и на практике занялся повторным лицензированием уже зарегистрированных банков. Со всеми вытекающими из этого плюсами для чиновников и минусами для российских коммерческих банков, их кредиторов и вкладчиков. Все делается в обход основополагающего принципа законодательства, согласно которому закон обратной силы не имеет, а потому банки, которым была предоставлена бессрочная лицензия Банка России на привлечение и размещение вкладов физических лиц, обязаны для сохранения права на данный вид банковской деятельности пройти дополнительную процедуру проверки по сути повторного лицензирования со стороны Центрального банка, который и так их постоянно контролирует.
Такая политика и деятельность Банка России идут вразрез с интересами повышения стабильности банковской системы страны, защиты кредиторов и вкладчиков банков, а также укрепления рубля, если, конечно, под укреплением рубля понимать не искусственное поддержание его валютного курса и превращение национальной валюты в суррогат доллара или евро, а обеспечение условий для выполнения денежными обязательствами российских коммерческих банков всех функций денег, включая и функцию мировых денег. Более того, полученное чиновниками Банка России право на повторное лицензирование коммерческих банков, которое формально предполагает дополнительную проверку их финансовой устойчивости и оценку соблюдения ими обязательных нормативов деятельности, практически ничего общего не имеет с задачей определения надежности банков. Цели проводимой проверки коммерческих банков на предмет их возможного вступления в систему страхования вкладов будут понятны, если мы рассмотрим, казалось бы, чисто технический нормативный документ Банка России, который был принят в феврале 2003 года, т.е. незадолго до вступления в силу закона о страховании вкладов. Теперь уже очевидно, что этот нормативный документ был разработан Банком России непосредственно с учетом тех целей и возможностей, которые ему должно было предоставить принятие закона о страховании вкладов физических лиц в коммерческих банках. Этот нормативный акт называется Положение (№ 215П) «О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций».